.: Навигация :.
Обо всем
Камеральная проверка
Выездной контроль
Прибыль
НДС
НДФЛ и изменения с 2014 года
ЕНВД и новые изменения
УСН
Налоговая выгода
Судебные споры
Новости налогообложения
Трансфертное ценообразование
Налоговику
Бухгалтеру
Nanalog.ru » О коррупции... » Утрата доверия на госслужбе

Утрата доверия на госслужбе



УТРАТА ДОВЕРИЯ КАК ОСНОВАНИЕ УВОЛЬНЕНИЯ
С ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

По мнению автора статьи, все обстоятельства совершения коррупционного правонарушения представитель нанимателя должен весьма тщательно выявлять и применять взыскание в виде увольнения в связи с утратой доверия лишь при наличии законных оснований.

С недавнего времени перечень оснований увольнения с государственной гражданской службы дополнен еще одним: Федеральным законом от 21.11.2011 N 329-ФЗ ч. 1 ст. 37 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон о государственной гражданской службе) дополнена п. 1.1, согласно которому служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы в случае "утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами" (в ред. от 03.12.2012).
Понятие "утрата доверия" носит оценочный характер, и возможность применения последствий утраты доверительных отношений предполагает наличие значительной доли усмотрения работодателя.

Понятие "утрата доверия"

В трудовом праве понятие "утрата доверия" применяется к нескольким категориям работников, например к работникам, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности. Трудовой договор с ними может быть расторгнут по инициативе работодателя в случае совершения виновных действий, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему со стороны работодателя (п. 7 ч. 1 ст. 81 ТК РФ).
По указанному основанию могут быть уволены только работники, непосредственно обслуживающие денежные или товарные ценности (занятые приемом, хранением, транспортировкой, распределением этих ценностей и т.п.), и при условии, что ими совершены такие виновные действия, которые дают основания работодателям для утраты к ним доверия. Увольнение работника в связи с утратой доверия должно быть основано на конкретных фактах, а не на предположениях, подозрениях работодателя о совершении противоправных деяний.
Возможность увольнения за утрату доверия специального субъекта трудовых отношений - работника религиозной организации подтверждена позицией Европейского суда по правам человека, выразившейся в Постановлении от 23.09.2010 по делу "Обст (Obst) против Германии" (жалоба N 425/03) и по делу "Шют (Schuth) против Германии" (жалоба N 1620/03). Обжаловалось увольнение церковных служащих (директора общественных связей мормонской церкви по Европе, а также органиста и хормейстера католического прихода) за супружескую неверность в виду нарушения требований ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Европейский суд по правам человека признал допустимость такого увольнения в качестве необходимой меры, направленной "на сохранение доверия к церкви с учетом, в частности, характера занимаемой работником должности и значения обязанности абсолютной верности по отношению к супруге" [1].
Следовательно, подобное основание прекращения трудового договора, по правилам ч. 1 ст. 347 ТК РФ, может включаться в трудовой договор, заключаемый с работником религиозной организации.
Толкование понятия "утрата доверия" применительно к различным категориям работников имеет много общего. Оно рассматривается как утрата уверенности работодателем в правомерности дельнейшего поведения работника, если в трудовые обязанности последнего входит выполнение специальных функций, требующих наличия доверительных отношений с работодателем, и если данное обстоятельство может негативным образом сказаться на исполнении должностных обязанностей.

Дифференциация коррупционных правонарушений

Если обратиться к сфере гражданской службы, то Закон о государственной гражданской службе также не раскрывает содержание "утраты доверия". Статья 59.2 Закона о государственной гражданской службе содержит перечень так называемых коррупционных правонарушений, за совершение которых может последовать увольнение "за утрату доверия".
Здесь необходимо отметить, что общий перечень коррупционных правонарушений содержится в ст. ст. 59.1 - 59.2 Закона о государственной гражданской службе. Его анализ позволяет сделать вывод, что коррупционные правонарушения на гражданской службе условно дифференцируются на:
- "малозначительные" деяния, за совершение которых возможно применение таких взысканий, как замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии. К таким деяниям в соответствии со ст. 59.1 Закона о государственной гражданской службе относятся:
а) несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, установленных в целях противодействия коррупции Законом о государственной гражданской службе и другими федеральными законами;
б) несоблюдение гражданским служащим требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, установленных в целях противодействия коррупции Законом о государственной гражданской службе, Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (ред. от 29.12.2012, далее - Закон о противодействии коррупции) и другими федеральными законами;
в) неисполнение гражданским служащим обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Законом о государственной гражданской службе, Законом о противодействии коррупции и другими федеральными законами;
- "тяжкие" деяния, за совершение которых возможно увольнение в связи с утратой доверия. К числу подобных проступков ст. 59.2 Закона о государственной гражданской службе относит:
а) непринятие гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;
б) непредставление гражданским служащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений;
в) участие гражданского служащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
г) осуществление гражданским служащим предпринимательской деятельности;
д) вхождение гражданского служащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
е) непринятие представителем нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненный ему гражданский служащий.
Расторжение служебного контракта с гражданским служащим в этом случае происходит по п. 1.1 ч. 1 ст. 37 Закона о государственной гражданской службе.
Несмотря на небольшой срок действия данного основания расторжения служебного контракта на практике, некоторые специалисты уже высказывают сомнения в эффективности увольнения "за утрату доверия", поскольку служащий будет зависеть от конкретного руководителя, и если сменится он, то сменит и всех. Это может привести к положению, что служащий служит не государству, обществу и гражданам, ни даже "себе", он служит конкретному руководителю органа, а это приведет к усилению коррупции, ведь наиболее сложные для расследования коррупционные схемы, когда руководитель покрывает подчиненных и у них между собой тоже складывается "доверие" [2].
Данная точка зрения небезосновательно основывается на критическом отношении граждан к системе служебных отношений в России, поскольку среди объективных (внешних) обстоятельств, способствующих коррупционным правонарушениям, чаще всего фиксируется слабый контроль, попустительство за действиями гражданского служащего со стороны руководителя. Это отмечается в 61,9% случаев, относящихся к гражданской службе. Действие таких негативных факторов, как проявление семейственности, кумовства, протекционизма, отмечено в 5,8%; отсутствие прозрачности в деятельности государственного органа - в 3% [3, с. 71].

Скрытие фактов правонарушений

Общей проблемой при выявлении "малозначительных" деяний является формализм. Руководители государственных органов даже при выявлении коррупционных правонарушений, например конфликтов интересов, предпочитают либо разрешать их единолично, т.е. устранять в "рабочем" порядке, не придавая огласке, либо не решать вопрос вообще.
По свидетельству Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области, многие руководители государственных органов не хотят усматривать в действиях подчиненного гражданского служащего правонарушение. Конфликт интересов руководители ошибочно принимают в качестве указания другим о своей некомпетентности, поскольку они якобы "проглядели" данный проступок своего подчиненного [4]. Подобная позиция объясняет дальнейшее поведение представителя нанимателя, желающего любыми способами "сохранить честь мундира" и скрыть факт правонарушения от своих подчиненных и общественности.
Однако данный подход в управленческой деятельности, ориентированный на желание создать видимое благополучие, на самом деле уводит от решения постоянно возникающих в процессе управления проблем, позволяя накапливать их отрицательную критическую массу, приводящую к негативным последствиям, в том числе и по отношению к закону [5, 6]. Более того, сокрытие подобных фактов является грубым нарушением требований законодательства, также влекущим увольнение гражданского служащего, являющегося представителем нанимателя, с гражданской службы в связи с утратой доверия по п. 1.1 ч. 1 ст. 37 Закона о государственной гражданской службе.
В связи с этим при выявлении коррупционных деяний руководителям рекомендуется обращать особое внимание на служебное поведение гражданских служащих, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает:
- осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций;
- предоставление государственных услуг гражданам и юридическим лицам;
- осуществление контрольных и надзорных мероприятий;
- подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса;
- управление государственным имуществом;
- осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений;
- хранение и распределение материально-технических ресурсов [5, 6].
Наличие негативных факторов в системе управления и некомпетентность или коррумпированность отдельных руководителей органов государственной власти не должны препятствовать применению рассматриваемого основания увольнения, поскольку в ином случае скептически настроенные правоприменители будут подвергать сомнению эффективность всех иных оснований увольнения, применяемых в качестве санкций за дисциплинарные проступки.

Пробелы в Законе

В то же время содержание отдельных норм Закона о государственной гражданской службе, посвященных увольнению за утрату доверия, может вызывать закономерные вопросы, например отмеченные в статье В. Чаннова [8]. Мы же постараемся рассмотреть в данном Законе иные неточности и коллизии.
Например, перечни "малозначительных" и "тяжких" коррупционных правонарушений служащих, изложенные в ст. ст. 59.1 и 59.2, в некоторой степени совпадают. Если это касается соотношения правонарушений, носящих общий и специальный характер, то здесь все достаточно ясно. Основанием для принятия решения об увольнении с гражданской службы может служить только нарушение специальных требований ст. 59.2 Закона о государственной гражданской службе.
Например, за несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, содержащихся в ст. ст. 16 - 17 Закона о государственной гражданской службе (допустим, за использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического и иного обеспечения), налагаются взыскания, предусмотренные ст. 59.1.
Однако если гражданский служащий участвует на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом, то он, одновременно нарушая запрет, связанный гражданской службой, совершает "тяжкое" коррупционное правонарушение, за что последует увольнение "за утрату доверия". Однако при сопоставлении общих и специальных коррупционных правонарушений встречаются некоторые коллизии.
Так, в одном случае, за несоблюдение гражданским служащим требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, гражданский служащий может быть подвергнут одному из таких взысканий, как: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии.
В другом, за непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, гражданский служащий может быть уволен за утрату доверия. В чем правовое различие между "несоблюдением требований" и "непринятием мер", не вполне понятно.
Правда, во втором случае указание на то, что увольнение может последовать, лишь если сам гражданский служащий является стороной конфликта интересов, немного проясняет ситуацию. Однако если государственный гражданский служащий не является стороной данного конфликта или представителем нанимателя, то на него в контексте Закона о государственной гражданской службе де-юре не распространяются требования о предотвращении или об урегулировании какого-то абстрактного, возникшего у коллеги и не связанного с ним лично, конфликта интересов. Следовательно, в такой ситуации в деянии гражданского служащего нет признаков коррупционного правонарушения и он не может быть привлечен к юридической ответственности.
Есть различия и в формулировках отдельных статей Закона. Например, как уже говорилось ранее, основание расторжения служебного контракта в случае утраты доверия содержится в ст. 37 Закона о государственной гражданской службе. Оно применяется, как следует из наименования статьи, по инициативе представителя нанимателя. Значит, исходя из правил применения данной статьи, увольнение со службы является правом, а не обязанностью представителя нанимателя.
Статья 59.2 Закона о государственной гражданской службе, устанавливая, что "гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия", фактически указывает на императивность (обязательность) расторжения служебного контракта.
Поскольку расторжение контракта происходит по общей норме ст. 37 Закона о государственной гражданской службе, полагаем, что возможность увольнения в связи с утратой доверия все же зависит от волеизъявления представителя нанимателя.
В то же время отнесение данного основания к числу тех, которые могут применяться исключительно по инициативе представителя нанимателя, не вполне согласуется с концепцией законодательства о противодействии коррупции по следующей причине. Рассмотрим ситуацию, когда представитель нанимателя неоднократно узнает о возникновении конфликтов интересов у своего подчиненного.

Пример. Гражданский служащий входит в состав комиссии по отбору исполнителей программных мероприятий в рамках государственной поддержки малого и среднего предпринимательства, которая принимает решения о выделении на конкурсной основе бюджетных субсидий хозяйствующим субъектам. При этом гражданский служащий является родным братом руководителя ООО, претендующего на получение указанной бюджетной субсидии. Комиссия рассматривает заявки, принимаются решения. Затем, после выделения бюджетных средств упомянутому обществу с ограниченной ответственностью, вопрос о возникшем конфликте интересов рассматривается на комиссии. Гражданский служащий заявляет, что он при принятии решения воздержался от голосования и не проявлял личной заинтересованности.

Допустим, в данной ситуации комиссия принимает решение о несоблюдении гражданским служащим требований об урегулировании конфликта интересов. А затем руководитель государственного органа указывает гражданскому служащему на недопустимость такого нарушения и объявляет нарушителю замечание, т.е. принимает формальные меры по урегулированию конфликта. Гражданский служащий продолжает "трудиться на благо общества и государства", и спустя некоторое время ситуация повторяется вновь.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости законодательной конкретизации деяний, за совершение которых следует увольнение "за утрату доверия", и, возможно, о перенесении данного основания увольнения в ст. 39 Закона о государственной гражданской службе.

Уточненные обстоятельства

Небольшую ясность относительно оснований увольнения "за утрату доверия" вносят правила ст. 59.3 Закона о государственной гражданской службе, устанавливающие, что при применении взысканий, предусмотренных ст. ст. 59.1 и 59.2, представителем нанимателя учитываются:
1) характер совершенного гражданским служащим коррупционного правонарушения. При этом, на наш взгляд, установлению подлежат:
- причинная связь между совершенным правонарушением и наступившими вредными последствиями;
- качественный параметр - вид вреда: имущественный вред, моральный и иной вред личности либо вред, выразившийся в умалении авторитета государственной власти, государственной службы. Также необходимо выяснить, посягает ли коррупционное правонарушение на такие важнейшие блага, как жизнь, здоровье, имущество и т.п.;
- количественный параметр. То есть необходимо установить, причинило ли коррупционное правонарушение существенный вред, привело ли к иным неблагоприятным последствиям. Выяснению подлежит и размер возмещения вреда, исчисленный в денежной форме (при его наличии);
2) тяжесть коррупционного правонарушения. Например, следует выяснить, относится ли правонарушение к числу "тяжких", предусмотренных ст. 59.2 Закона о государственной гражданской службе, или "малозначительных", перечисленных в ст. 59.1 Закона о государственной гражданской службе;
3) обстоятельства, при которых совершено коррупционное правонарушение. При установлении причин и условий, способствовавших совершению гражданским служащим правонарушения, необходимо собрать и оценить информацию о цели и мотиве действий или бездействия гражданского служащего;
4) соблюдение гражданским служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, исполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Очевидно, что данное обстоятельство, в зависимости от его содержания, будет либо смягчать, либо отягчать ответственность гражданского служащего;
5) предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. Результаты работы, в зависимости от их качественного содержания, также будут либо смягчать, либо отягчать ответственность гражданского служащего.
Также при выборе взыскания за совершение коррупционного правонарушения представитель нанимателя должен руководствоваться общеправовыми принципами ответственности, которые вытекают из содержания ст. ст. 1, 2, 15, 17, 18, 19, 49, 50, 54, 55 Конституции РФ (справедливость, равенство, соразмерность, законность, вина, гуманизм).

Судебная практика

Для наглядности приведем примеры коррупционных правонарушений, связанных с непринятием мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, за совершение которых может последовать увольнение в связи с утратой доверия.

Пример. Гражданский служащий - начальник отдела Ч. - не исполнил обязанность об уведомлении представителя нанимателя в письменной форме о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения при осуществлении им своих служебных обязанностей. Конфликт интересов выразился в следующем.
Органом государственной власти, в служебных отношениях с которым состоит Ч., издано постановление "О проведении открытого аукциона по продаже земельных участков". Во исполнение данного постановления проведены торги по продаже земельных участков, выставленных на аукцион, в том числе участка N ***. Открытый аукцион по продаже земельного участка был проведен начальником отдела Ч.
Вместе с тем Ч., проводя аукцион и владея информацией об участии в аукционе родной сестры своего отца - К., в нарушение требований ч. 2 ст. 11 Закона о противодействии коррупции и ст. 19 Закона о государственной гражданской службе не уведомил в письменной форме представителя нанимателя о возможности возникновения конфликта интересов.
По результатам проведения торгов путем открытого аукциона между государственным органом и К. заключен договор купли-продажи вышеуказанного земельного участка N ***.

Очевидно наличие в действиях Ч. факта личной заинтересованности, которая выразилась в получении гражданским служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде имущества для третьих лиц (родной сестры отца).
Необходимо отметить, что из смысла ч. 3 ст. 19 и п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона о государственной гражданской службе родная сестра отца не состоит со служащим в отношениях близкого родства или свойства. В то же время ч. 2 ст. 10 Закона о противодействии коррупции устанавливает неопределенный круг лиц (в терминологии Закона - третьих лиц), в отношении которых может реализовываться личная заинтересованность гражданского служащего.
На это обстоятельство обращено внимание в Обзоре типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования, направленном для практического использования Министерством труда и социальной защиты населения Российской Федерации, где отмечено следующее. Личная заинтересованность государственного служащего может возникать и в тех случаях, когда выгоду получают или могут получить иные лица, например друзья государственного служащего, его родственники. Для определения круга лиц, с выгодой которых может быть связана личная заинтересованность государственного служащего, используется термин "родственники и/или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего" [7].
Полагаем, что в возникшей ситуации при оценке деяния гражданского служащего следует руководствоваться нормами специального Закона, т.е. п. 1 ст. 1 и ч. 2 ст. 10 Закона о противодействии коррупции, и квалифицировать их как коррупционное правонарушение.
Исходя из обстоятельств изложенной ситуации и руководствуясь правилами ст. 59.3 Закона о государственной гражданской службе, полагаем, что имеются все законные основания для расторжения служебного контракта с Ч. по п. 1.1 ч. 1 ст. 37 Закона о государственной гражданской службе в связи с утратой доверия.

Пример. Главным государственным инспектором государственного органа Н. был осуществлен государственный технический осмотр самоходной машины, принадлежащей на праве собственности его дочери А. (в девичестве Н). По результатам государственного технического осмотра Н. составлен акт о допуске указанной самоходной машины к эксплуатации, в подтверждении чего выдан талон-допуск на ее эксплуатацию.
Н. был единственным на данный момент времени главным государственным инспектором, уполномоченным на проведение указанных выше действий. Все иные инспекторы по уважительным причинам не могли осуществлять свои служебные обязанности (находились в отпусках, были нетрудоспособны).
Осуществляя технический осмотр и владея информацией о факте принадлежности самоходной машины на праве собственности своей дочери, Н. в нарушение требований ч. 2 ст. 11 Закона о противодействии коррупции, ч. 3 ст. 19 Закона о государственной гражданской службе не уведомил в письменной форме представителя нанимателя о возможности возникновения конфликта интересов. Тем самым Н. не принял меры по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он являлся.

Данное деяние совершено виновно, поскольку гражданский служащий в силу своего особого правового статуса обязан знать о наличии ст. 15 Закона о государственной гражданской службе и должен сообщить представителю нанимателя о наличии всякой личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов.
Однако, как было выявлено в результате служебной проверки, противоправный результат деяния Н. не имел имущественного характера и выразился в умалении авторитета государственной власти, государственной службы. Действия Н. не были обусловлены корыстными интересами. Материалами служебной проверки подтвержден факт того, что Н. предпринимал попытки обратить внимание непосредственного руководителя, должностных лиц кадровой службы, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений данного государственного органа, представителя нанимателя на специфику своих служебных обязанностей, входящих в должностной регламент, на отсутствие иных государственных инспекторов, уполномоченных предоставить данную услугу.
Однако меры, предпринятые Н. для предотвращения и (или) урегулирования конфликта интересов, были явно недостаточными.
В то же время цели и мотивы совершения деяния не являлись корыстными и связаны с некоторой профессиональной некомпетентностью Н., незнанием им механизмов предотвращения конфликта интересов на гражданской службе.
Анализируя обстоятельства второго примера и руководствуясь правилами ст. 59.3 Закона о государственной гражданской службе, полагаем, что в рассматриваемом примере оснований для расторжения служебного контракта с Н. по п. 1.1 ч. 1 ст. 37 Закона о государственной гражданской службе не имеется. Н. следует применить одно из взысканий ст. 59.1 Закона о государственной гражданской службе.
Из приведенных примеров мы видим, что представитель нанимателя должен весьма тщательно выявлять все обстоятельства совершения коррупционного правонарушения и применять взыскание в виде увольнения в связи с утратой доверия лишь при наличии законных оснований.


.: Курс валюты :.
    21/07 22/07
    информер курса валют
    USD
    59,0823  58,9325
    EUR
    68,0037  68,6623
    БВК
    76,8372  77,2527
.: Опрос на сайте :.

    Да, плачу самый минимум
    Да, немного укрываю
    Нет, я честно плачу налоги